quarta-feira, 13 de março de 2013

Porque o esmagamento orçamental impõe austeridade desnecessária

Michael Hudson

O sector financeiro promete que a privatização de estradas e portos, sistemas de águas e esgotos, linhas de autocarros e ferroviárias (tudo a crédito, naturalmente) tornará tudo mais eficiente e reduzirá os preços cobrados pelos seus serviços. A realidade é que os novos compradores imporão portagens para a extracção de renda sobre a infraestrutura a ser vendida. Os seus custos de equilíbrio (break-even costs) incluem os altos salários e bónus que pagam a si próprios, bem como juros e dividendos aos seus credores e accionistas, gastos com recompra das próprias acções e lobbying político. 


A contratação pública de empréstimos cria uma dependência que transfere o planeamento económico para a Wall Street e outros centros financeiros. Quando os eleitores resistem, chega o momento de substituir democracia por oligarquia. Regras "tecnocráticas" substituem as de responsáveis eleitos. Na Europa, as troikas do FMI, BCE e a UE insistem em que todas as dívidas devem ser pagas, mesmo ao custo da austeridade, depressão, desemprego, emigração e bancarrota. Isto é para ser feito sem violência quando possível, mas com práticas de polícia de estado quando os que se apropriam de bens alheios consideram necessário suprimir a oposição popular.

Financiarizar a economia é descrito como um modo natural de ganhar riqueza – aceitando mais dívida. Mas é difícil pensar um plano de acção mais altamente politizado, moldado como é por regras fiscais que favorecem banqueiros. Também é auto-conclusivo, porque quando a dívida pública cresce até o ponto em que investidores ("o mercado") já não acreditam mais que possa ser reembolsada, os credores montam um ataque (a analogia militar é apropriada) "entrando em greve" e não rolando títulos existentes quando eles se vencem. Os preços dos títulos caem, rendendo taxas de juro mais altas, até que os governos concordam em equilibrar o orçamento através de privatizações voluntárias pré bancarrota. 

Vender Títulos do Tesouro para financiar programas públicos é como assumir novos défices através da contracção de empréstimos 

Se o objectivo das despesas militares da América por todo o mundo é preparar-se para guerras futuras, por que não assumir como objectivo poupar antecipadamente um fundo de US$10 milhões de milhões, ou mesmo US$30 milhões de milhões, como com a Segurança Social, de modo que não tenhamos de pagar por ela? 

A resposta é vender a reserva de títulos do Tesouro para financiar Segurança Social, despesas militares ou quaisquer outros programas tem o mesmo efeito monetário e sobre os preços da emissão de novos títulos do Tesouro. O impacto sobre mercados financeiros – e sobre a pertença ao sector privado da dívida governamental – ao pagar Segurança Social com poupanças passadas – isto é, pela venda dos títulos do Tesouro nos quais estão investidos fundos da Segurança Social – é em grande medida como contrair empréstimos pela venda de novos títulos. Faz pouca diferença se o Tesouro vende títulos de dívida (IOUs) recém impressos ou títulos que foram acumulados num fundo especial. O efeito é aumentar a dívida pública para com o sector financeiro. 

Se as poupanças tiverem de ser investidas em títulos do Tesouro (como no caso da Segurança Social), será que isto paga os cortes fiscais em outras partes do orçamento? Se assim for, será que estes cortes serão para os 1% mais ricos ou para os 99%? Serão as poupanças investidas em infraestrutura ou, em alternativa, transferidas para estados e cidades a fim de ajudar a equilibrar suas deficiências orçamentais e planos de pensão subfinanciados? 

Um outro problema refere-se a quem deveria pagar por esta poupança antecipada. Os impostos necessários para pré financiar uma acumulação de poupanças drenam rendimento de algum lugar da economia. Quanto contrairá a economia ao desviar o rendimento do gasto em bens e serviços? E será tributado o rendimento de quem? Estas questões ilustram quão politicamente auto-interessado é escolher tributar salários para poupar para a Segurança Social em contraste com travar guerras e reconstruir casas de praia. 

Os orçamentos do governo habitualmente são concebidos para estarem em equilíbrio sob condições normais em tempo de paz, de modo que a maior parte da dívida pública tem sido provocada pela guerra (antes da guerra financeira de hoje de cortar impostos sobre a riqueza). A Riqueza das nações de Adam Smith (Livro V) investigava como cada nova emissão de títulos britânicos para conseguir fundos para uma acção militar tinha um imposto dedicado a pagar seus encargos de juros. A acumulação de tais dívidas de guerra elevava portanto o custo de vida e assim o preço de equilíbrio do trabalho. Para impedir que isto enfraquecesse a competitividade britânica, Smith instava a que guerras fossem travadas numa base imediata (pay-as-you-go) – tributação plena ao invés de contrair empréstimos e os pagamentos de juros e impostos que implicavam (pois a própria dívida raramente era amortizada). Smith pensava que as populações deveriam sentir o custo da guerra directa e imediatamente, levando-as presumivelmente a serem vigilantes e manterem sob controle projectos de império grandiosos. 

Os Estados Unidos emitiram divisa fiduciária (greenback) para pagar grande parte da sua Guerra Civil, mas também emitiram títulos. Ao analisar estas finanças de guerra o astrónomo e teórico monetário canadiano-americano Simon Newcomb enfatizou que todas as guerras devem ser pagar na forma de material tangível e vidas pela geração que as combate. Pagar a guerra contraindo empréstimos de portadores de títulos, explicou, envolvia cobrar impostos para pagar os juros. O efeito era transferir rendimento dos estados Ocidentais (contribuintes) para portadores de títulos no Leste. 

No caso actual da Segurança Social, o beneficiário da dívida do governo é ainda o sector financeiro. A economia deve proporcionar a habitação, alimentação, cuidados de saúde, transporte e vestuário que permitam aos aposentados viverem vidas normais. Este excedente económico pode ser pago tanto pela tributação, como criação de novo dinheiro ou tomada de empréstimo. Mas ao invés dos estados "ocidentais", os principais pagadores do imposto da Segurança Social são assalariados de todo o país. Tributar o trabalho contrai mercados e força a economia à austeridade. 

Facilidade quantitativa como criação irrestrita de dinheiro – para subsidiar os grandes bancos 

As três ondas de "Facilidades quantitativas" (Quantitative Easing, QE) do Federal Reserve desde 2008 mostram quão fácil é criar dinheiro irrestrito (free money). Mas isto foi proporcionado só aos maiores bancos, não aos proprietários de casas ou indústrias carentes. Os US$2 milhões de milhões iniciais em "dinheiro por lixo" ("cash for trash") assumiram a forma de o Fed criar nova reserva de crédito bancário em troca de títulos apoiados por hipotecas avaliados muito acima dos preços de mercado. A QE2 proporcionou outros US$800 mil milhões em 2011-12. Os bancos utilizaram-nos esta injecção de crédito para arbitragem de taxa de juro e especulação com taxas de câmbio das divisas do Brasil, Austrália e outras economias com taxas de juro elevadas. Assim, praticamente todo o novo dinheiro do Fed foi para o exterior ao invés de ser emprestado para investimento ou emprego internos. 

A dívida do governo dos EUA foi aumentada principalmente para re-inflacionar preços de hipotecas empacotadas pelos bancos e, portanto, os preços do imobiliário. Ao invés de aliviar a dívida do sector privado por cancelamentos parciais de hipotecas de acordo com a capacidade de pagar dos proprietários das casas, o Federal Reserve e o Tesouro criaram dinheiro para apoiar os preços das propriedades – para empurrar os balanços dos bancos outra vez acima da situação líquida negativa. O programa QE3 do Fed, em 2012-13, criou dinheiro para comprar títulos apoiados por hipotecas a cada mês, a fim de proporcionar dinheiro aos bancos para emprestarem a novos compradores de propriedade. 

Para a economia como um todo, as dívidas foram mantidas em vigor. Mas os comentaristas focaram só a dívida do governo. Num padrão duplo, eles acusaram défices orçamentais de inflacionarem salários e preços no consumidor, mas o objectivo explícito da facilidade quantitativa era apoiar preços de activos. Inflacionar preços de activos a crédito é considerado ser bom para a economia, apesar de sobrecarregá-la com dívida. Mas a despesa pública na economia "real", elevando níveis de emprego e sustentando as despesas do consumidor, é considerado mau – excepto quando isto é financiado pela tomada de empréstimo pessoal junto aos bancos. De modo que em cada caso o aumento dos lucros dos bancos é considerado o padrão pelo qual a política orçamental deve ser julgada! 

O resultado é uma assimetria política que é o oposto do que a maior parte das épocas considerou razoável ou benéfico para o crescimento económico. Banqueiros e possuidores de títulos insistem em que o sector público tome dele emprestado, bloqueando o poder do governo para auto-financiar as suas operações – com uma gritante excepção. Essa excepção verifica-se quando os próprios bancos necessitam de criação irrestrita de dinheiro. O Fed proporcionou crédito quase gratuito aos bancos sob a QE2 e o presidente Ben Benanke prometeu continuar esta política até o momento em que a taxa de desemprego caia para 6,5%. A pretensão é de que baixas taxas de juro estimulam o emprego, mas o objectivo mais premente é proporcionar crédito fácil para ressuscitar a tomada de empréstimos e lançar outra vez para cima os preços dos activos. 

Deflação orçamental no topo da deflação da dívida 

O principal problema financeiro com o financiamento de guerra verifica-se após o retorno à normalidade, quando credores pressionam por excedentes orçamentais para restabelecer a dívida pública que aumentara. Isto impõe austeridade orçamental, reduzindo salários e preços relativos de mercadorias para as dívidas que se mantêm. Os gastos do consumidor contraem-se e os preços declinam quando os governos gastam menos, ao passo que impostos mais elevados retiram receita. Isto é o que está a verificar-se na guerra financeira de hoje, em grande parte tal como em passados retornos à paz de guerras militares. 

Governos têm o poder de resistir a esta política deflacionária. Tal como os bancos comerciais, eles podem criar dinheiro nos seus teclados de computador. Na verdade, desde 2008 o governo criou dívida para apoiar o sector das Finanças, Seguros e Imobiliário (Finance, Insurance and Real Estate, FIRE) mais do que a produção e o consumo "reais" da economia. 

Em contraste com a despesa pública em bens e serviços (ou programas sociais que aumentam a procura do mercado), a maior parte do crédito bancário que levou ao colapso financeiro de 2008 foi criada para financiar a compra de propriedade já existente, acções e títulos já emitidos, ou companhias já existentes. O efeito foi sobrecarregar a economia com hipotecas, títulos e dívida bancária cujos encargos devoram despesas na produção corrente. Os US$13 milhões de milhões de subsídios desde 2008 (para permitir aos bancos saírem da situação líquida negativa) trouxeram de volta a questão de saber porque deveriam ser tributados aos 99% para salvar por antecipação a Segurança Social e o Medicare, mas não para o salvamento bancário. 

A actual política fiscal encoraja a extracção financeira e rentista que se tornou o principal problema económico da nossa época. A produtividade industrial continua a ascender, mas a dívida está a crescer ainda mais inexoravelmente. Ao invés de alimentar o crescimento económico, o crédito/débito ameaça absorver o excedente económico, mergulhando a economia na austeridade, deflação da dívida e situação líquida negativa. 

Assim, apesar do facto de o sistema financeiro estar rompido, ele ganhou controle sobre a política pública a fim de sustentar e mesmo obter favoritismo fiscal para um super-crescimento disfuncional do crédito bancário. Ao contrário do progresso na ciência e tecnologia, esta dívida não faz parte da natureza. É uma construção social. O sector financeiro politizou-a ao pressionar pela privatização da renda económica ao invés de arrecadá-la como base fiscal. Esta financiarização das oportunidades de extracção de renda não reflecte uma evolução natural e inevitável "do mercado". Trata-se de uma captura das estruturas de mercado e da política orçamental. Lobbyistas da banca têm feito campanha para comutar a arena económica para a esfera política da feitura das leis e da política fiscal, com batalhas laterais nos mass media e nas universidades para capturar os corações e mentes de eleitores levando-os a acreditar que o modo mais rápido e mais eficiente de acumular riqueza é através do crédito bancário e da alavancagem de dívida. 

Défices orçamentais como um antídoto à austeridade 

Estão a crescer dívidas públicas por toda a parte, pois os impostos cobrem só parte da despesa pública. O método menos custoso de financiar esta despesa é emitir dinheiro – a divisa em papel e moedas metálicas que carregamos nos nossos bolsos. Os possuidores desta divisa tecnicamente são credores do governo – e da sociedade, a qual aceita este dinheiro em pagamento. Mas apesar de nominalmente ser uma forma de dívida pública, este dinheiro serve como capital público visto que normalmente não se espera que seja reembolsado. Este dinheiro do governo não porta juros e pode-se nele pensar como "capital social" e portanto parte do valor líquido da economia. 

Se os impostos cobrissem totalmente a despesa do governo, não haveria défice orçamental – ou nova criação de dinheiro público. Défices orçamentais do governo injectam dinheiro na economia. Inversamente, incidir em excedente orçamental retira o dinheiro público ou divisa em circulação. Este efeito deflacionário verificou-se no fim do século XIX, provocando uma deflação monetária que mergulhou a economia dos EUA na depressão. Além disso, quando o presidente Bill Clinton teve um excedente orçamental na sua administração, a economia confiou nos bancos comerciais para fornecer crédito a ser utilizado como meio de pagamento, cobrando juros por este serviço. Eis como Stephanie Kelton resume esta experiência histórica:

O governo federal alcançou equilíbrio orçamental (e mesmo excedentes) em apenas sete períodos desde 1776, fazendo entrar suficiente receita para cobrir todos os seus gastos durante 1817-21, 1823-36, 1852-57, 1867-73, 1880-93, 1920-30 e 1998-2001. Também experimentámos seis depressões. Elas começaram em 1819, 1837, 1857, 1873, 1893 e 1929.

Vê a correlação? A única excepção a este padrão verificou-se no fim da década de 1990 e princípio dos anos 2000, quando as bolhas dot-com e imobiliária alimentaram uma farra de consumo que atrasou os efeitos danosos dos excedentes de Clinton até a Grande Recessão de 2007-09. 


Quando contribuintes pagam mais ao governo do que o que a economia recebe em despesa pública, o efeito como pagar aos bancos mais do que eles proporcionam em novo crédito. O volume de dívida é reduzido (aumentando a taxa de poupança). A resultante austeridade é favorável ao sector financeiro mas danosa para o resto da economia. 

A maior parte das pessoas pensa do dinheiro como um activo puro (como uma moeda ou uma nota de US$10), não como sendo simultaneamente uma dívida publica. Mas para um contabilista, um balanço é sempre um balanço. Activos = Passivos + Situação Líquida. Esta ambivalência do lado do passivo é confusa para a maior parte das pessoas. Leva algum tempo pensar em termos de compensação de activos e passivos como imagens espelhadas um do outro. Tal como cosmólogos assumem que o universo é simétrico – com matéria carregada positivamente tendo uma contrapartida de anti-matéria em algum lugar no outro extremo – também os contabilistas vêem o dinheiro no nosso bolso como sendo criado pela despesa deficitária do governo. Possuidores da divisa em papel do Federal Reserve tecnicamente podem resgatá-la, mas eles simplesmente obterão pagamento em outras denominações da mesma divisa. 

A palavra "resgate" ("redeem") vêm de ajustar dívidas. Este era o objectivo pelo qual veio a existir o primeiro dinheiro. Governos resgatam dinheiro ao aceitarem-no para pagamento de imposto. Além de emitir divisa de papel, o Federal Reserve injecta dinheiro na economia ao escrever cheques electronicamente. Os receptores (habitualmente bancos a venderem títulos do Tesouro ou, mais recentemente, pacotes de empréstimos hipotecários) ganham um depósito no banco central. Esta é a espécie de depósito que foi criada pelos acima mencionados US$13 milhões de milhões de nova dívida que o governo entregou à Wall Street após a crise de Setembro de 2008. O impacto do preço foi sentido em mercados de activos financeiros, não em preços de bens e serviços ou salários do trabalho. 

Este crédito do Federal Reserve e do Tesouro não foi contado como parte do défice operacional do governo. Mas ele aumentou a dívida pública, sem ser gasto no PIB "real". Os bancos utilizaram este dinheiro principalmente para jogar no câmbio estrangeiro e arbitragem de taxas de juro, como observado acima, para comprar bancos mais pequenos (ajudando-os a torná-los Demasiado Grandes para Caírem) e para continuarem a pagar aos seus administradores altos salários e bónus. 

Esta monetização da dívida mostra como são diferentes os orçamentos do governo e os das famílias. Os indivíduos devem poupar para pagar pela aposentação ou outros gastos. Eles não podem imprimir o seu próprio dinheiro, ou tributar outros. Mas os governos não precisam "poupar" (ou tributar) para pagar pelas suas despesas. A sua capacidade de criar dinheiro significa que eles não precisam de poupar antecipadamente para pagarem guerras, a Segurança Social ou outras necessidades. 

Despesa deficitária keynesiana versus salvamento da Wall Street para manter em vigor a sobrecarga de dívida 

Há duas espécies de mercados: contratar trabalho para produzir bens e serviços na economia "real" e transacções em activos financeiros e direitos sobre a propriedade no sector FIRE. Governos podem incorrer em défice ao financiarem uma ou outra destas esferas. Desde os programas WPA (Work Projects Administration) do presidente Franklin Roosevelt na década de 1930, juntamente com seu investimento de infraestrutura pública em estradas, barragens e outras construções – e despesas com armas militares depois de estalar a II Guerra Mundial – a despesa "keynesiana" em bens e serviços tem sido utilizada para contratar trabalho ou pagar programas sociais. Isto injecta dinheiro na economia através transacções tipo PIB que aparecem nas Contas do Rendimento e do Produto Nacional. Não é inflacionário quando existe desemprego. 

Contudo, a dívida que caracterizou o salvamento de Paulson-Geithner da Wall Street foi criada para gastos em bens e serviços, mas para comprar (ou assumir a responsabilidade) hipotecas e empréstimos bancários, apostas incumpridas de seguradoras e jogos de arbitragem. O objectivo era subsidiar perdas financeiras enquanto mantinham em vigor a sobrecarga de dívida, de modo a que bancos e outras instituições financeiras pudessem "ganhar a sua saída" para fora da situação líquida negativa, a expensas da economia. A ideia era que eles pudessem começar a emprestar outra vez para impedir os preços do imobiliário de caírem ainda mais, salvando-os de terem de cancelar parcialmente (write down) suas reclamações de dívida de modo a reduzi-las à capacidade de pagamento. 

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